POLITIQUE DES GUICHETS CONTRÔLER LES PAUVRES

Telle est la politique des bureaux qui se répercute aux guichets : surveiller, punir et parfois exclure au nom de l’État social les pauvres et les gens de peu, les « sans-dents », sans oublier les immigrés et autres « déchets humains ». Cette stigmatisation de celles et ceux bénéficiant des aides sociales et/ou des « minima sociaux » voire du minimum vieillesse (ASPA) remplit « une fonction idéologique décisive en temps de crise économique et de panique morale : offrir une légitimité symbolique à des politiques d’exclusion qui se heurteraient sans cela à la réprobation d’une partie de la population ».

Il est vrai qu’un consensus – via les mensonges d’État relayés par les politiques et les médias « organiques » pour parler comme Gramsci -, s’est cristallisé autour de la stigmatisation des pauvres - « salauds de pauvres », disait déjà Coluche qui avait perçu la manœuvre … Cette stigmatisation est d’autant plus ancrée dans les consciences citoyennes que les agents de la fonction publique eux-mêmes, les petits, les sans grade, ceux d’en bas, ceux des guichets, surtout issus des classes populaires (ou moyennes), subissent de plein fouet les mesures draconiennes de l’État-patron visant à réduire les dépenses publiques, à limiter les hausses de salaire, à ne pas remplacer les personnes partant à la retraite.

Comme il est dit dans l’article du Monde diplomatique : « Ces fonctionnaires sont alors souvent conduits à mettre en parallèle les droits dont sont censées bénéficier les populations précaires et la dégradation continue du traitement réservé aux agents de l’État : non-revalorisation des salaires, détérioration des droits à la retraite, coupes drastiques dans les crédits de fonctionnement, poursuite des suppressions d’emplois induisant une intensification du travail et une mise en concurrence des services … »

Mais ce n’est pas tout : « cette remise en question systématique de leur statut cadre mal avec le sentiment - erroné - que la puissance publique continue à dépenser toujours plus pour protéger les étrangers et les populations précaires. A défaut de pouvoir être entendus sur le plan politique, certains de ces agents traduisent leur sentiment d’injustice dans la façon d’appliquer l’esprit de la loi, refusant au guichet ce qu’une interprétation plus généreuse du droit pourrait leur permettre d’accorder. Appartenant aux fractions inférieures du salariat, ils adhèrent d’autant plus volontiers à cette croisade contre les « abus » des plus précaires qu’ils sont convaincus de défendre ainsi leur avenir sous l’aile protectrice de la puissance publique. Le renforcement des pratiques de contrôle se nourrit donc de la déstabilisation des agents de l’État ».

Comme nous le voyons, rien n’est simple et il est dangereux de vouloir rejeter tous les dysfonctionnements et l’absurdité des bureaux comme des guichets sur les seuls agents, eux-mêmes souvent victimes d’un système qui les instrumentalise tout en les réduisant à des presque rien. Mais il ne faut pas non plus ne voir dans les gens de peu, les pauvres, les « sans-dents », les « déchets humains » que des escrocs qui ruineraient l’État social. Ne l’oublions pas : c’est la mise en accusation des « assistés » qui a popularisé le thème de la « fraude fiscale » (cf. le second article du Monde diplomatique).

Xénophobes au nom de l’Etat social

Puisque les finances publiques vont mal, il faut protéger le modèle social en traquant les fraudeurs, mais aussi les étrangers. Ce raisonnement martelé par nombre de responsables politiques européens a gagné en légitimité, y compris au sein de l’administration française.

par Alexis Spire, décembre 2013

Si les solutions pour sortir l’Union européenne de l’ornière suscitent d’âpres débats, il est un sujet qui fait consensus parmi les dirigeants politiques du Vieux Continent : la lutte contre ceux qui abuseraient des systèmes de protection sociale. Les immigrés d’Afrique ou du Maghreb et les Roms constituent la première cible de cette croisade. Dans un courrier du 23 avril 2013, les ministres de l’intérieur allemand, anglais, autrichien et néerlandais s’en sont plaints auprès de la présidence irlandaise en dénonçant les « fraudes et abus systématiques du droit à la libre circulation provenant des autres pays de l’Union européenne ». On serait ainsi passé d’une immigration économique à un tourisme d’allocations.

Ces récriminations ne résistent guère à l’observation de la réalité sociale et juridique : dans les pays européens, les populations étrangères et roms comptent parmi les plus précaires du point de vue de l’accès aux soins, et les minima sociaux restent soumis à des conditions drastiques de durée de résidence sur le territoire. En France, un étranger ne peut toucher le revenu de solidarité active (RSA) que s’il bénéficie depuis au moins cinq ans d’un titre de séjour l’autorisant à travailler (1). Mais on aurait tort de balayer d’un revers de main cette vision du monde au motif de son inexactitude. Elle remplit en effet une fonction idéologique décisive en temps de crise économique et de panique morale : offrir une légitimité symbolique à des politiques d’exclusion qui se heurteraient sans cela à la réprobation d’une partie de la population.

Simple et efficace, cette rhétorique associe maintien de la protection sociale et rejet des étrangers. Elle prospère sur le terreau des « réformes de l’Etat », qui, sous couvert de rationalisation et de lutte contre la fraude, créent à la fois une insécurité interne, éprouvée par des fonctionnaires fragilisés dans leurs conditions de vie et de travail, et une insécurité généralisée, qui se concrétise par l’affaissement de la protection sociale. Il ne s’agit plus de rejeter l’étranger au nom d’une vision racialiste de la nation, mais en vertu d’un idéal beaucoup plus consensuel : sauvegarder le « modèle social français ». Le programme du Front national (FN) préconise ainsi : « Restaurer l’équilibre des comptes sociaux en donnant la priorité aux Français : instaurer un délai de carence d’un an de résidence continue en France et de cotisation avant de bénéficier de tous les avantages de la Sécurité sociale ; supprimer l’AME [aide médicale de l’Etat] réservée aux migrants clandestins ; créer un observatoire des droits sociaux des étrangers et de l’usage des conventions bilatérales de soins  (2). »

Mais le FN n’est pas le seul à enfourcher ce cheval de bataille. En Suède, au Danemark ou aux Pays-Bas, des formations politiques concoctent un curieux mélange d’idées d’extrême droite et de préoccupations de gauche pour réformer l’Etat social. Auteur d’une enquête sur les mouvements réactionnaires européens, le journaliste Andrew Higgins note : « Le Parti populaire danois s’est transformé en défenseur de l’Etat-providence, au moins pour les Danois d’origine. Il a ainsi lancé un “chauvinisme de la protection sociale” désormais repris par nombre de partis populistes européens, qui accusent les étrangers de profiter du système de retraite et des aides sociales (3). » En France, après l’expulsion en octobre dernier de Leonarda Dibrani, cette lycéenne interpellée lors d’une sortie scolaire, M. Jean-François Copé, président de l’Union pour un mouvement populaire (UMP), a préconisé la suppression de l’AME, sous-entendant qu’il en allait de la survie du système français de protection sociale.

Ce procédé consistant à instrumentaliser une cause progressiste pour mobiliser contre un ennemi commode n’est pas nouveau. Au milieu des années 2000, la droite et l’extrême droite européennes étaient parvenues, sous couvert d’égalité entre les sexes et de défense de la laïcité, à enrôler les partis de gouvernement dans la stigmatisation de l’islam. C’est désormais au nom de la défense du modèle social qu’il s’agit d’exclure, beaucoup plus largement, toutes les populations soupçonnées d’en abuser. La thématique de la lutte contre la fraude n’est pas une simple ritournelle entonnée par des gouvernements désireux de détourner l’attention des véritables causes de la crise des finances publiques. Elle est devenue un argument fédérateur pour les hauts fonctionnaires en charge de la « modernisation » de l’administration et, par voie de conséquence, un enjeu de lutte pour tous les agents impliqués dans l’encadrement des populations.

Au cours d’une enquête menée dans les services de contrôle de l’immigration, nous avons pu constater que cette rhétorique était un puissant vecteur de mobilisation pour ceux qui, dans les coulisses de l’administration, conduisent la politique des guichets (4). Venus d’horizons politiques et sociaux très divers, les hommes et les femmes affectés à ces services ont une mission commune : s’assurer que chaque droit consenti à un étranger ne constitue pas une menace pour le maintien de l’ordre politique et économique. Mais comment adhérer à une telle mission ? Longtemps, l’objectif de contrôler l’immigration prit sens à travers la nécessité de protéger le marché national du travail d’une concurrence étrangère déloyale. Désormais, il se conjugue avec une croisade morale visant à traquer l’« assistanat » et à faire de l’immigré le fossoyeur de l’Etat social.

Contrôles de plus en plus tatillons

La peur que les étrangers ne viennent en France creuser les déficits est particulièrement présente chez les agents chargés des régularisations pour raison médicale : « Sur la procédure de régularisation pour soins, on ne peut rien faire, on est complètement dépendants de l’avis du médecin. Heureusement, maintenant, il y a un peu plus d’avis négatifs. Mais moi, je suis révoltée par les abus de cette procédure. La Sécurité sociale ne rembourse plus certains médicaments pour les Français, ce qui fait quand même une grosse différence pour les fonctionnaires comme nous, mais l’Etat prend en charge la santé des malades étrangers. Il y a quelque chose qui ne va pas là-dedans, ce n’est pas logique » (entretien avec une guichetière devenue vérificatrice en préfecture).

La relation de causalité établie ici entre immigration et dégradation de la protection sociale est aussi très prégnante dans les administrations impliquées dans l’octroi de prestations aux personnes âgées. Alors que les étrangers comme les nationaux sont tenus de résider en France pour y avoir droit, les caisses de sécurité sociale ont engagé depuis la fin des années 2000 une lutte sans merci contre les vieux migrants qui touchent les minima sociaux et repartent occasionnellement au pays (5).

Cette guerre à la fraude ciblant les étrangers a pour principal effet d’arrimer la crise de financement des systèmes de protection sociale à un problème d’identité nationale (6). Pour certains agents de l’Etat, l’opposition entre « nous les Français » et « eux les étrangers » constitue ainsi un support d’identification facteur de cohésion. Ce désir de faire front face à des usagers perçus comme hostiles ou roublards ne se limite pas aux services d’immigration : on le retrouve aux guichets de l’assurance-chômage, et plus largement dans tous les bureaux chargés d’octroyer des prestations sociales.

Depuis la fin des années 1990, la plupart des pays européens ont, sous couvert de rationalisation, intensifié les mesures de contrôle à l’encontre des bénéficiaires des prestations. Longtemps relégué au rang d’activité secondaire, voire marginale, le contrôle des populations précaires a été hissé au rang de priorité politique et a bénéficié d’importants moyens matériels et humains. Tandis que se relâchait la surveillance des diverses formes de délinquance en col blanc, l’informatisation des fichiers et la multiplication des échanges d’informations entre administrations ont rendu possible l’avènement d’un contrôle par capillarité visant toutes les populations dépendantes des subsides de l’Etat social.

Désormais, tout allocataire ayant déclaré un montant différent de celui enregistré sur sa feuille d’impôts est sommé de rendre ses déclarations cohérentes, sous peine d’être privé de ses prestations (7). Dans les caisses d’allocations familiales (CAF), la généralisation de l’exploration de données (datamining), une technique de profilage élaborée pour repérer les dossiers d’éventuels fraudeurs, constitue la nouvelle arme de répression massive. L’enregistrement et la collecte systématiques de données telles que la situation familiale, l’activité, les ressources et l’historique du dossier depuis vingt-quatre mois permettent aux statisticiens des CAF de disposer d’environ un millier d’informations par allocataire contrôlé (8).

La liste des critères qui définissent le fraudeur reste bien sûr secrète. Son efficacité est néanmoins redoutable : après six mois, « la part des dossiers repérés avec un mauvais paiement (un indu ou un rappel de prestation) a augmenté de 38 % (9) », et le montant moyen des sommes récupérées par contrôleur a doublé. Là encore, on retrouve le même argument utilisé par les directeurs des CAF pour obtenir l’assentiment des agents chargés de faire fonctionner cette machine à punir les bénéficiaires de minima sociaux : il n’est question que d’améliorer la qualité du service dans la perspective de mieux garantir l’accès aux prestations de ceux qui sont en droit de les demander. Pourtant, il y a peu de chances que ces dispositifs coûteux soient mobilisés pour repérer les allocataires qui, faute d’informations ou par crainte de procédures trop complexes, renoncent à faire valoir leurs droits (10).

La politique des caisses vides

Pour aller plus loin dans ce contrôle tatillon, un arrêté du 8 octobre 2013 autorise diverses institutions à vérifier en ligne les informations dont dispose l’administration fiscale, par le biais d’un traitement automatisé de données à caractère personnel dénommé « service de vérification de l’avis d’impôt sur le revenu ». Ce nouveau téléservice devrait permettre notamment aux banques, aux organismes gérant des prestations sociales, aux bailleurs ou encore aux collectivités territoriales de consulter des données aussi personnelles que la situation de famille, le nombre de personnes à charge, le revenu brut global et le montant de l’impôt (11).

Pour exploiter ces nouveaux dispositifs de contrôle à distance, les administrations chargées de la gestion des populations les plus précaires laissent à leurs agents un important pouvoir d’appréciation, notamment pour interpréter des notions aussi floues que la « bonne intégration » pour les étrangers, les « actes positifs de recherche d’emploi » pour les chômeurs (12) ou encore l’« isolement » pour les mères ayant un enfant à charge (13).

Ces fonctionnaires sont alors souvent conduits à mettre en parallèle les droits dont sont censées bénéficier les populations précaires et la dégradation continue du traitement réservé aux agents de l’Etat : non-revalorisation des salaires, détérioration des droits à la retraite, coupes drastiques dans les crédits de fonctionnement, poursuite des suppressions d’emplois induisant une intensification du travail et une mise en concurrence des services...

Pour les classes moyennes du public, cette remise en question systématique de leur statut cadre mal avec le sentiment - erroné - que la puissance publique continue à dépenser toujours plus pour protéger les étrangers et les populations précaires. A défaut de pouvoir être entendus sur le plan politique, certains de ces agents traduisent leur sentiment d’injustice dans la façon d’appliquer l’esprit de la loi, refusant au guichet ce qu’une interprétation plus généreuse du droit pourrait leur permettre d’accorder. Appartenant aux fractions inférieures du salariat, ils adhèrent d’autant plus volontiers à cette croisade contre les « abus » des plus précaires qu’ils sont convaincus de défendre ainsi leur avenir sous l’aile protectrice de la puissance publique. Le renforcement des pratiques de contrôle se nourrit donc de la déstabilisation des agents de l’Etat.

La suppression continue des emplois et des moyens dans les secteurs chargés d’accueillir et d’accompagner les populations les plus fragiles contribue à accroître ces tensions, faisant des guichets une nouvelle ligne de front. Dans ce contexte, il faut rappeler que la crise actuelle de l’Etat social est d’abord le résultat d’une « politique des caisses vides » (14) consistant à assécher les recettes des administrations qualifiées de « dépensières ». Cette crise de financement résulte des multiples dérogations et exonérations consenties aux plus puissants (lire « Impôts, fabrication du “ras-le-bol” et réalité de l’injustice »), mais aussi de tous les moyens que ceux-ci ont mis en œuvre pour échapper à leurs obligations (15). Au-delà du débat idéologique, l’enjeu est d’obtenir un recentrage des moyens de contrôle de l’Etat sur les entreprises fiscalement protégées et sur les plus fortunés. Dans l’espoir qu’un jour la peur change de camp.

Alexis Spire - Sociologue, directeur de recherche au Centre national de la recherche scientifique (CNRS). Auteur de Faibles et puissants face à l’impôt, Raisons d’agir, Paris, 2012.

NOTES :

(1) Antoine Math, « Minima sociaux : nouvelle préférence nationale ? », Plein droit, n° 90, Paris, octobre 2011.

(2) « Garantir l’accès à la santé pour tous les Français », Front national.

(3) Andrew Higgins, « Right wing’s surge in Europe has the establishment rattled », The New York Times, 9 novembre 2013.

(4) Accueillir ou reconduire. Enquête sur les guichets de l’immigration, Raisons d’agir, Paris, 2008.

(5) Antoine Math, « Les prestations sociales et les personnes âgées immigrées : la condition de résidence et son contrôle par les caisses », Revue de droit sanitaire et social, n° 4, Paris, juillet-août 2013.

(6) Lire Serge Halimi, « Lampedusa », Le Monde diplomatique, novembre 2013.

(7) Lire « Du souci de la justice à la surveillance des pauvres », Le Monde diplomatique, février 2013.

(8) Pierre Collinet, « Le data mining dans les CAF : une réalité, des perspectives », Informations sociales, n° 178, Paris, 2013.

(9) Ibid.

(10) Philippe Warin, « La face cachée de la fraude sociale », Le Monde diplomatique, juillet 2013.

(11) L’arrêté organisant ces nouvelles dispositions a été publié au Journal officiel du 15 octobre 2013. La Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) a dénoncé les risques pour la vie privée des contribuables, mais le gouvernement a décidé de passer outre.

(12) Emmanuel Pierru, Guerre aux chômeurs ou guerre au chômage, Editions du Croquant, Bellecombe-en-Bauges, 2005.

(13) Vincent Dubois et Delphine Dulong, « Les ruses de la raison juridique. Le contrôle sur place des bénéficiaires d’allocations familiales », Recherches et prévisions, n° 73, Metz, 2003.

(14) Sébastien Guex, « La politique des caisses vides. Etat, finances publiques et mondialisation », Actes de la recherche en sciences sociales, n° 146-147, Paris, mars 2003.

(15) Lire « Comment contourner l’impôt sans s’exiler », Le Monde diplomatique, février 2013.

Du souci de la justice à la surveillance des pauvres

par Alexis Spire, février 2013

L’emprise de l’Etat fiscal a longtemps été limitée aux seuls ménages imposables. Non pas que les autres ne paient pas d’impôts — dans un pays comme la France, où la fiscalité indirecte a toujours été très importante —, les classes populaires n’ont jamais échappé aux diverses taxes sur les produits de consommation ; mais, jusqu’à la fin de la seconde guerre mondiale, l’impôt progressif sur le revenu était conçu comme un prélèvement visant les plus aisés. C’est à cette époque que le contrôle fiscal s’est constitué comme l’une des missions les plus nobles de l’administration des impôts. Peu nombreux, les vérificateurs étaient auréolés d’un certain prestige : ils se considéraient comme des « magistrats de l’impôt » investis du pouvoir de sanctionner lourdement tout contrevenant.

Cette configuration a été bousculée durant les « trente glorieuses ». Tout d’abord, la part des ménages imposables est passée de 15 % en 1950 à 63,3 % en 1979, pour s’établir depuis la fin des années 1990 à environ 50 %. Dans le même temps, le développement de l’Etat social s’est accompagné d’une multiplication des prestations soumises à condition de ressources, ce qui a contraint les ayants droit à faire la preuve de leur niveau de revenu. Le certificat d’imposition, ou de non-imposition, a fait entrer la bureaucratie fiscale dans la vie de populations qui en étaient restées jusque-là très éloignées. Pour les classes populaires, il constitue désormais le sésame indispensable pour accéder à des prestations sociales comme les aides au logement ou les bourses d’études. Pour l’administration, il est devenu le moyen de pénétrer dans des millions de foyers, bien au-delà des seuls ménages imposables.

D’une administration s’assurant que les hauts revenus acquittaient bien l’impôt à un Etat fiscal soucieux de contrôler les classes populaires : ce redéploiement s’est poursuivi dans les années 1990, à la faveur de deux évolutions. D’une part, les progrès de l’informatique ont amélioré les possibilités de surveiller les contribuables percevant des revenus facilement identifiables (salaires, retraites, allocations de chômage et indemnités journalières de maladie). Désormais, les discordances entre les sommes déclarées par les contribuables et les montants transmis par les organismes payeurs apparaissent immédiatement à l’écran. D’autre part, la mise en accusation des « assistés » a popularisé le thème de la « fraude sociale ». En 1995, dans une lettre de mission préfigurant un rapport parlementaire, M. Alain Juppé, alors premier ministre, insiste sur la nécessité de lutter contre les « abus » dans l’accès à certaines prestations sociales (1).

Pour endiguer le phénomène, les auteurs du rapport préconisent l’intensification des échanges d’information entre administrations, notamment grâce à l’usage systématique du numéro d’inscription au répertoire national d’identification des personnes physiques (NIR). Proposée une première fois par la majorité parlementaire de droite en 1997, cette disposition est reprise un an plus tard par la gauche. Le gouvernement de M. Lionel Jospin prétend que le NIR permettra de simplifier les relations entre l’administration et le contribuable, d’empêcher que soient déclenchées, en raison d’homonymies, des poursuites contre des personnes n’ayant commis aucune infraction, et enfin de réaffecter les quatre mille cinq cents agents chargés des opérations manuelles de recoupement des déclarations. En réalité, l’autorisation — obtenue par l’administration fiscale en 1998 — d’utiliser ce fichier constitue la première étape d’un redéploiement des pratiques de contrôle.

Par la suite, la surveillance informatique des classes populaires n’a cessé de s’intensifier. A partir de 2007, le fisc expérimente l’échange de fichiers avec l’assurance-maladie et généralise le même type de collaboration avec les caisses d’allocations familiales (CAF). Le transfert de données entre ces deux institutions est même devenu automatique en 2008. Tout allocataire ayant déclaré un montant différent de celui enregistré sur sa feuille d’impôts est sommé par l’organisme lui versant les prestations de rendre ses déclarations cohérentes, sous peine d’en être privé. La généralisation de la transparence des données a toujours été présentée aux personnels et au grand public comme un moyen d’améliorer la qualité des services rendus ; en réalité, cette mise en réseau s’est traduite par l’instauration d’un contrôle par capillarité qu’il est de plus en plus difficile de contourner.

Cette logique épargne cependant les classes dominantes. Au moment de l’instauration de l’impôt sur les grandes fortunes (IGF), en 1982, l’interconnexion d’une douzaine de fichiers (ceux des contribuables, du cadastre, des assujettis à la taxe d’habitation...) avait été envisagée par le gouvernement socialiste, de façon à obtenir par traitement informatique la liste des quelque deux cent mille personnes susceptibles d’être concernées par le nouvel impôt. Ces velléités de constituer un fichier des « gros possédants » s’étaient heurtées à l’opposition de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL), « préoccupée des risques d’arbitraire administratif (2) ».

Alexis Spire - Sociologue, directeur de recherche au Centre national de la recherche scientifique (CNRS). Auteur de Faibles et puissants face à l’impôt, Raisons d’agir, Paris, 2012.

NOTES :

(1) Lettre du 28 septembre 1995 adressée à M. Charles de Courson et reproduite dans « Rapport parlementaire sur les fraudes et pratiques abusives », La Documentation française, Paris, 1995.

(2) CNIL, « Rapport d’activité 1981-1982 », La Documentation française, Paris, 1983.

Pistes pour une véritable réforme fiscale

Impôts, fabrication du « ras-le-bol » et réalité de l’injustice

Le premier ministre français Jean-Marc Ayrault a annoncé que son gouvernement allait engager une « remise à plat » de la fiscalité. Promise par M. François Hollande pendant sa campagne électorale, cette réforme avait été oubliée à mesure que le gouvernement cédait à la pression de divers lobbys patronaux. Son efficacité dépendra d’une reprise en main plus générale de la finance.

par Jean Gadrey, décembre 2013

« Rien, dans notre histoire contemporaine, n’était encore paru si proche de ces soulèvements populaires lancés contre un niveau d’imposition illégitime », écrit l’éditorialiste des Echos Jean-Francis Pecresse, n’hésitant pas à comparer les manifestations des « bonnets rouges » aux révoltes des paysans français contre l’impôt au XIVe siècle. A l’en croire, la France serait confrontée à une nouvelle jacquerie : « Entre les actions à la tournure dramatique menées en Bretagne contre l’écotaxe, la mobilisation contre la surtaxation rétroactive, au taux de 15,5 %, de “vieux” contrats d’épargne et d’assurance-vie, et le succès fulgurant d’initiatives citoyennes aux noms de “pigeons” ou de “tondus”, s’allument, un peu partout, les étincelles d’un embrasement contre l’oppression fiscale (1). » « Soulèvement », « embrasement », « oppression » : la fiscalité française a-t-elle vraiment atteint un niveau justifiant un tel champ lexical ?

Loin de traduire une délégitimation de l’impôt — comme le suggère notre éditorialiste —, le « ras-le-bol fiscal » apparu au cours de ces dernières années, et en particulier à l’automne 2013, résulte d’un cocktail singulier : de réelles difficultés financières pour une partie des ménages, dans un contexte d’austérité prolongée ; une hausse (limitée, en moyenne) de l’impôt sur le revenu et du nombre de foyers imposables en 2012 et 2013 ; et enfin le sentiment de plus en plus partagé d’une injustice et d’une inégalité de traitement au bénéfice d’une petite minorité. Secouez, grâce au renfort de médias toujours prompts à convertir ce type de mécontentement en « soulèvement populaire » : ne restait plus aux lobbys d’affaires qu’à servir la potion pour faire reculer un gouvernement manifestement prêt à céder à la moindre pression venant de ce côté.

Le 15 octobre 2013, le quotidien Le Monde publie un sondage-choc. Sous le titre « Impôts : le désaveu des Français », on découvre que 72 % des personnes interrogées jugent le montant de l’impôt « excessif ». Mais « excessif » par rapport à quoi ? La question aurait mérité d’être approfondie, puisque, dans le même sondage, 57 % des répondants estimaient que le paiement de l’impôt relevait d’un geste citoyen et 75 % à 80 % jugeaient justifiés, voire très justifiés, les impôts les plus progressifs : impôt de solidarité sur la fortune (ISF), impôt sur le revenu, impôt sur les sociétés. Même en baisse par rapport aux enquêtes d’opinion antérieures, de tels chiffres correspondent-ils vraiment à l’idée que l’on se fait d’un « désaveu » ?

On ne constaterait donc pas d’hostilité généralisée vis-à-vis de l’impôt, de la redistribution, de la solidarité, de services publics de qualité, ni même du financement des associations d’utilité sociale. Le mécontentement — bien réel — que l’on observe chez certains contribuables, et qui fragilise le consentement à l’impôt, emprunte deux voies classiques du questionnement sur la fiscalité : celle de la justesse et du bien-fondé des dépenses (à quoi ça sert ?) et celle de la justice dans le prélèvement (qui met-on à contribution et dans quelles proportions ?).

Un exemple. Exige-t-on un « supplément d’effort fiscal » pour rembourser la dette ? Certains s’interrogent alors à bon droit : et si une grande partie de cette dette était illégitime (2) ? Et si l’austérité supposée la réduire produisait l’effet inverse, en sacrifiant au passage les services publics auxquels nos concitoyens restent attachés ? Pourquoi, d’ailleurs, cette dette continue-t-elle à progresser en dépit de plusieurs années d’austérité ?

Autre exemple. Le nombre de personnes imposables a augmenté de plus d’un million en 2013. Le phénomène s’explique certes par le gel du barème décidé fin 2011 par le premier ministre François Fillon — une mesure qui prendra fin en 2014. Mais rien n’interdisait au gouvernement actuel de la supprimer un an plus tôt. Injustice encore, le premier grand geste de la présidence de M. François Hollande a consisté en un énorme cadeau fiscal aux entreprises, sans contrepartie : le « pacte de compétitivité », avec son crédit d’impôt « pour la compétitivité et l’emploi », d’un montant de 10 milliards d’euros en 2014 et de 20 milliards en 2015 et les années suivantes. Un cadeau en partie financé par… des hausses de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), impôt injuste s’il en est. D’ailleurs, en 2014, les ménages supporteront l’essentiel des hausses d’impôts prévues. Ainsi le courroux antifiscal trouve-t-il en partie sa source dans… la baisse des prélèvements obligatoires accordée aux entreprises.

D’après les travaux menés par l’économiste Thomas Piketty (3), les très riches paient proportionnellement moins d’impôts que les catégories populaires et les classes moyennes, en raison du nombre (et de l’énormité) des niches dont ils bénéficient. Comme les grandes entreprises, ils pratiquent massivement la fraude et l’évasion fiscales. Cela correspond au bas mot à un montant de 60 à 80 milliards d’euros de pertes par an.

La plupart des citoyens ignorent en revanche — car la presse le leur indique rarement — que le total des recettes publiques, constituées à 90 % de ressources liées à l’impôt, a très fortement baissé en pourcentage du produit intérieur brut (PIB) depuis les années 1980 et jusqu’en 2009, avant de progresser un peu depuis cette date. Au cours de la période 1980-1987, les recettes de l’Etat représentaient 22 % du PIB. Le plongeon commence alors : 20 % en moyenne dans les années 1990-2001, 15,3 % en 2009, plancher historique. En 2012, ce chiffre remonte à 16,8 %. Certes, la crise a réduit les rentrées fiscales, mais le mouvement de fond avait débuté bien avant. En 2000-2001, M. Laurent Fabius, alors ministre de l’économie, des finances et de l’industrie, s’était érigé en champion du rabotage fiscal : « La gauche ne court pas beaucoup de risque d’être battue par la droite, écrivait-il le 25 août 1999 dans les colonnes du Monde, mais elle peut l’être par les impôts et par les charges. » Elle baissa les impôts et fut battue par la droite en 2002.

Avant la redistribution, il y a la distribution

De retour au pouvoir, la droite allait s’engouffrer dans la brèche et accentuer le mouvement en utilisant plusieurs dispositifs d’une redoutable efficacité. Les niches ou cadeaux fiscaux, la modification du barème et des tranches, ont fait leur travail de sape au bénéfice des 10 % les plus riches — et, plus encore, des 1 % les mieux lotis — ainsi que des grandes entreprises. Le taux marginal d’imposition sur le revenu (4) a fondu, passant de 65 % en 1986 à 40 % ces dernières années, cependant que le taux d’imposition sur les sociétés plongeait de 45 % à 33 %. Et encore : en théorie. Les grandes entreprises disposent désormais d’une formidable boîte à outils pour se prémunir contre les « charges » (5) : les sociétés du CAC 40 s’acquittent d’un taux d’imposition réel de 8 %, alors que les petites entreprises versent 28 %.

Dans le même temps, les impôts locaux ont progressé, mais le phénomène ne compense pas la baisse historique des recettes de l’Etat jusqu’en 2009. Au total, les recettes publiques ont perdu environ trois points de PIB, soit 60 milliards d’euros actuels, entre 1980 et 2009. C’est le montant de l’impôt sur le revenu en 2012.

Comment comprendre la perception, amplifiée par les grands médias mais non dénuée de fondements, d’une hausse « excessive » des impôts, alors que, globalement, la tendance à la baisse a été nette depuis les années 1980, en pourcentage de la richesse économique nationale ? A cela, plusieurs explications.

D’abord, les baisses les plus fortes, celles de la période 2000-2009, ont pour l’essentiel profité aux 10 % les plus riches. Il est donc peu étonnant qu’une nette majorité de gens ne les aient pas à l’esprit…

Ensuite, la hausse modérée enregistrée après le plancher historique de 2009 semble importante. Peut-être parce que, s’il ne s’agit que d’un rattrapage partiel, celui-ci intervient dans un contexte de rigueur auquel les plus riches échappent. Même les citoyens les plus attachés au principe de l’impôt comme outil de solidarité ne peuvent l’accepter sans broncher.

Enfin, une bonne partie des catégories à revenus moyens et faibles ne s’en sortent tout simplement pas. Elles souffrent de l’austérité (salariale et publique) et de la hausse d’autres dépenses contraintes liées au logement, aux charges, à l’énergie ou aux transports. Quand les impôts « tombent » dans les boîtes aux lettres, et quand elle entend parler des choix budgétaires pour 2014 favorables aux entreprises, cette partie de la population estime que « trop, c’est trop ». Aussi bien les baisses antérieures que les augmentations récentes sont délégitimées par un sentiment d’injustice d’autant plus compréhensible qu’il est confirmé par les chiffres.

Mais les « débats » ignorent généralement une autre question — ce qui en arrange plus d’un. A se focaliser sur l’injustice de l’impôt, si criante soit-elle, on en viendrait à oublier les inégalités, bien plus criantes encore, liées à la répartition des revenus dite « primaire », revenus salariaux et revenus de la propriété. L’impôt peine à « redistribuer » parce que la distribution initiale souffre d’un biais fondamental.

L’impôt aurait beaucoup moins à corriger dans une société où cette répartition primaire serait plus égalitaire. Si, au cours des dernières décennies, l’impôt est devenu de moins en moins progressif (6), s’il est même devenu nettement régressif pour les 1 % les plus riches, c’est non seulement en raison des politiques de baisse de taux et des niches privilégiant les hauts revenus, mais aussi parce que les inégalités de distribution primaire ont explosé. La redistribution court, de plus en plus mollement, après des inégalités qui galopent. L’impôt et la redistribution sont impuissants contre les revenus extravagants : même une tranche à 75 % n’empêcherait pas les « élites » de la finance de se verser deux fois plus de revenus, histoire de compenser...

Démocratiser l’économie

Coauteur du livre Pourquoi l’égalité est meilleure pour tous (Les Petits Matins, 2013), Richard Wilkinson explique pourquoi on ne doit pas tout attendre de l’impôt pour réduire les inégalités — une thèse qu’il associe à Piketty : « Certes, il faut un impôt plus progressif, il faut lutter contre la fraude fiscale, etc. ; mais cette approche de la réduction des inégalités a plusieurs faiblesses. A la prochaine alternance politique, ces mesures peuvent être détricotées en un mois. Alors que si vous réduisez les inégalités avant taxes et impôts, en démocratisant l’économie et les entreprises, vous changez les choses bien plus en profondeur. C’est pourquoi il faut démocratiser l’économie, développer en parallèle le secteur des coopératives, des mutuelles, etc. (7). »

De façon plus générale, sans stratégie de reprise en main de la finance et de limitation de la rente actionnariale, de transition écologique et sociale, de revenu minimum décent couplé à un revenu maximum acceptable (8), de partage du travail comme outil principal du plein- emploi, et surtout sans une profonde démocratisation de l’économie, une réforme fiscale isolée, même bien orientée, est vouée à ne donner que des résultats fragiles et réversibles. Ou, dans le pire des cas, des explosions orchestrées de « ras-le-bol ».

Une fiscalité juste dans un système qui nourrit l’injustice est un rêve inaccessible. Autant lui préférer une fiscalité juste qui soit l’une des composantes d’une politique de l’égalité.

Jean Gadrey - Economiste.

NOTES :

(1) « Désarmement fiscal », Les Echos, Paris, 28 octobre 2013.

(2) Lire « La dette, quelle dette ? », Le Monde diplomatique, juin 2012.

(3) Camille Landais, Thomas Piketty et Emmanuel Saez, Pour une révolution fiscale. Un impôt sur le revenu pour le XXIe siècle, Seuil, Paris, 2011.

(4) Le taux d’imposition qui s’applique à la tranche la plus haute du revenu des contribuables.

(5) Lire Christine Jakse, « Vous avez dit “baisser les charges” ? », Le Monde diplomatique, novembre 2012.

(6) La progressivité de l’impôt consiste à prélever proportionnellement davantage sur les hauts revenus que sur les plus bas.

(7) « “L’égalité est meilleure pour tous”, y compris pour l’environnement ! », Fondation Nicolas Hulot, 29 octobre 2013.

(8) Lire Sam Pizzigati, « Plafonner les revenus, une idée américaine », Le Monde diplomatique, février 2012.