LA SCIENCE ADMINISTRATIVE

Pour réussir un concours administratif, il faut questionner non seulement le sujet de la dissertation de culture générale, mais aussi la fonction publique elle-même. Car tout concours est, avec ses modes opératoires, une réponse aux attentes de telle ou telle administration. Un concours n'est jamais une fin en soi, il est toujours une ébauche de formatage - et c'est ce formatage-là que vous devez chercher à saisir, comprendre, appréhender. Le reste, mais vraiment tout le reste, vient de surcroît. Avant tout, c'est le questionnement qui fait la différence entre les candidat(e)s.

Il existe une discipline qui tente de saisir le phénomène administratif, et cette discipline c'est la Science Administrative. « Discipline relativement nouvelle parmi les sciences sociales, la S.A. a des antécédents fort anciens. Elle est l'héritière de la science de la police développée au début du XVIIIe siècle par le français Nicolas Delamare et par de nombreux auteurs allemands appelés « caméralistes », les plus célèbres étant Von Justi, Putter, Von Sonnenfels, Von Stein », rappelle Jean-Paul Payre, maître de conférence de Droit Public à la Faculté de droit de Grenoble. Et l'auteur poursuit :

L'objet, le but, les méthodes de la S.A. moderne et contemporaine sont bien différents de la science de la police. « Jadis conçue comme une annexe, un complément du droit administratif, la Science Administrative contemporaine revendique l'autonomie et le caractère de science sociale à part entière  ».

La S.A. n'est pas une science normative ; elle ne montre pas l'administration telle qu'elle doit être (c'est le rôle du droit administratif), mais telle qu'elle est réellement. Et elle n'est pas homogène. J. Chevallier et D. Loschak ont bien montré « qu'elle est faite d'un ensemble de discours éclatés, stratifiés. Il n'y a pas une S.A. mais de multiples approches de l'étude de l'administration qui forment, en les accumulant, la connaissance en S.A. » 

Ces approches n'ont souvent que « peu de points communs entre elles : le discours des juristes sur l'État est différent de celui des sociologues sur la bureaucratie ou la technocratie, qui n'a lui-même que peu de rapports avec le discours des managers sur les techniques décisionnelles ou le problème de la communication dans les grandes entreprises. Mais toutes recherchent, par des moyens différents, à comprendre le phénomène administratif. »

Remarque : Ce qui suit est extrait d'un dossier de travail réalisé par Jean-Paul PAYRE, maître de conférence de Droit Public ; un dossier composé de fiches de travail qu'il avait mises en ligne pour les étudiant(e)s qui désiraient passer des concours administratifs.

A l'époque des faits, je n'avais personnellement conservé que les passages du dossier de Jean-Paul PAYRE qui pouvaient également concerner mes étudiant(e)s passant en interne le concours d'entrée à l'ENSP (École de Rennes - directeurs d'hôpitaux) et qui se rapportaient à des thèmes susceptibles de faire l'objet d'un sujet ou d'une question à l'écrit comme à l'oral : psychosociologie de l'Administration, interférences administration / monde politique, socialisation des fonctionnaires, etc.

Il semblerait que le site de Jean-Paul PAYRE ne soit plus en service, car beaucoup de candidat(e)s recherchent actuellement ses fiches de travail, tant son dossier mis en ligne était fort bien fait.

Je propose donc quelques extraits, tirés de ces fameuses fiches aujourd'hui disparues, à tous les étudiant(e)s préparant les concours de la fonction publique, car je me suis aperçu combien leurs lacunes, concernant le phénomène administratif, étaient réelles et inquiétantes. Et pourtant : comment ignorer que l'esprit de tel ou tel concours renvoie à l'esprit de corps de telle ou telle administration ? Ou de telle ou telle grande école de la fonction publique ?

Je me permets également de vous signaler que j'ai déjà mentionné certains travaux de Jean-Paul PAYRE dans QUESTIONNER L'ADMINISTRATION.

La Science Administrative

Jean-Paul PAYRE

Remarque : Quelle est la place de la science administrative - SA - parmi les sciences sociales ? Est-elle une science autonome, ou une science « carrefour », ou bien une science faisant appel à l'interdisciplinarité ? Telles sont les questions que l'on est en droit de se poser et que se pose aussi Jean-Paul PAYRE. Ci-après des extraits de sa réflexion - et je le prie de me pardonner les choix que j'ai pu faire dans le déroulé de sa pensée. Ces choix n'engagent que moi et mon éventuelle incompétence.

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La S.A. est apparue, jusque dans les années 1960, comme une « science carrefour », pour reprendre l'expression de G. LANGROD ; elle visait, comme une science pluridisciplinaire, à accumuler et à synthétiser le maximum de connaissances sur le fait administratif. Depuis les années 1970, la S.A. cherche à atteindre l'interdisciplinarité, c'est-à-dire l'échange de concepts, la confrontation des méthodes et des points de vue. L'interdisciplinarité est un but très ambitieux qui doit surmonter de nombreux obstacles : cloisonnement des disciplines universitaires, difficultés à établir un langage et des concepts communs.

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Science administrative et science politique

L'administration est l'instrument du pouvoir exécutif ; il est donc légitime de s'interroger sur les liens entre la S.A. et la science politique. Le débat doctrinal divise ceux qui pensent qu'il s'agit de deux sciences sociales distinctes (comme le droit administratif et le droit constitutionnel), et ceux qui estiment, au contraire, qu'elles sont les deux faces d'une même réalité, les tâches administratives ne pouvant être distinguées avec netteté des tâches politiques. Parmi les auteurs qui font de la S.A. une simple branche de la science politique : B. GOURNAY, M. DUVERGER, M.-C. KESSLER.

Science administrative et droit administratif

En France, pendant longtemps, la vision des phénomènes administratifs a été essentiellement juridique, pour la simple raison que le droit occupe une place importante dans le fonctionnement de l'administration. Il faut reconnaître que l'approche juridique est la meilleure pour comprendre certains phénomènes comme le contrôle de l'administration ou même la décentralisation. Le droit donne une meilleure connaissance des institutions et offre un appareil méthodologique qui facilite la conceptualisation.

Mais le droit lui-même peut être l'objet de la science administrative. Ainsi, dans le domaine du contentieux, on peut, en dehors de l'angle purement juridique, étudier les types de recours, les matières sur lesquelles ils portent, les types de requérants (situation sociale, profession, localisation géographique, administrations mises en cause, durée des litiges, efficacité des décisions, etc.). En matière de marchés publics, J.-J. LAFFONT & J. TIROLE ont développé une très intéressante théorie des incitations. Bref, contrairement à ce que pensent les chercheurs en S.A. aux États-Unis, on ne peut comprendre l'administration en ignorant le droit qui la régit.

Science administrative et sciences humaines

La compréhension des phénomènes administratifs nécessite la référence à de nombreuses sciences humaines, comme l'économie, l'ethnologie, la démographie, la linguistique, l'histoire, etc. Sans oublier la philosophie qui permet de s'interroger sur les finalités de l'administration, sur la nature de son activité et sur son rôle dans les processus sociaux.

Toutefois, les sciences humaines qui ont le plus apporté à la S.A. sont la sociologie, qui permet à la fois d'étudier la réalité sociale dans sa globalité, et la psychosociologie [encore appelée psychologie sociale] qui permet d'analyser les groupes plus restreints.

L'approche sociologique permet, en effet, de mieux connaître le milieu administratif, c'est-à-dire les agents publics (nombre, âge, sexe, origine sociale, etc.). La psychosociologie, ou psychologie sociale, permet de mieux comprendre les mécanismes de fonctionnement de l'administration : les relations hiérarchiques, les réseaux de communication, les rivalités, la solidarité ... mais aussi les attitudes et les comportements des agents de l'administration, l'autorité, l'esprit de corps, la motivation ... Elle ambitionne enfin de donner une explication idéologique de l'administration, c'est-à-dire de préciser la place et le rôle de l'administration dans la société.

Certains auteurs tels P. LEGENDRE et L. SFEZ, et avant eux W. REICH (Psychologie de masse du fascisme), ont même utilisé la psychanalyse, ou plutôt les concepts psychanalytiques, pour leurs études.

Le courant sociologique

Ce sont les sociologues qui ont le plus étudié le milieu administratif – cf. le Centre de sociologie des organisations. Leurs recherches visent à découvrir et à analyser un certain nombre de comportements administratifs individuels ou collectifs. L'ouvrage le plus célèbre est celui de Michel CROZIER – Le phénomène bureaucratique, 1963 – dont la méthodologie est exemplaire, même si les deux administrations choisies (un centre de chèques postaux et une usine du S.E.I.T.A.) restreignent la portée de l'enquête. M. CROZIER fut le chef de file de toute une lignée de chercheurs utilisant la théorie de l'analyse stratégiques.

D'autres auteurs ont essayé de connaître l'administration à travers les jugements qui ont été portés sur elle. Un des premiers ouvrages fut celui de P. SOUDET, L'administration vue par les siens et par d'autres, 1960.

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Le courant sociologique français étudie principalement deux phénomènes :

1°) dans le sillage de CROZIER, celui de la résistance au changement (en particulier quels sont les moyens utilisés pr l'administration pour neutraliser les réformes ou les détourner de leurs objectifs) ;

2°) le phénomène de corps, c'est-à-dire le comportement des services ou corps administratifs, des groupes (énarques, polytechniciens, ingénieurs des eaux et forêts, etc.) pour s'emparer du pouvoir de décision au sein des administrations.

La sociologie clinique est une approche de l'inconscient des organisations. Elle permet de révéler ces dimensions cachées que sont les investissements affectifs, les mythes, les interdits, les névroses collectives, les conflits psychiques qui règlent ou dérèglent la vie des groupes.