Vous qui passez des concours de la fonction publique, vous devez posséder quelques rudiments de science administrative afin de connaître ce qui ne se dit pas mais ce qui est, c'est-à-dire cet esprit de corps, parfois cet esprit de caste, ces codes sociaux, qui font dire à différents auteurs qu'un fontionnaire appartient d'abord à son servive avant d'appartenir à l'administration.

Je me suis permis de faire une synthèse des fiches de travail concernant la Science Administrative (S.A.) que Jean-Paul PAYRE, maître de conférence de Droit public à la Faculté de droit de Grenoble, a mises en ligne.

Que cet universitaire me pardonne de ne conserver de son admirable travail que ce qui peut intéresser les étudiants et les étudiantes qui se présentent à des concours de la fonction publique, catégorie A. Mais j'invite tout le monde à aller consulter le site de Jean-Paul PAYRE, tant il est riche en informations et réflexions sur ce qu'il est convenu d'appeler la Science Administrative.

En discutant avec les étudiantes et les étudiants, je me suis aperçu – non sans un réel étonnement – que la quasi totalité d'entre eux (depuis Vaugelas c'est le masculin qui prime !) ne connaissait rien, mais absolument rien, de ce qui fait le propre de l'administration dans laquelle ils veulent s'intégrer.

Mais une nouvelle fois : je vous invite toutes et tous à consulter le site de cet enseignant. Il vous sera, en effet, fort utile pour comprendre le « phénomène administratif ». Jean-Paul PAYRE analyse les divers courants de la Science Administrative, parle de l'administration et des groupes de pression, de la bureaucratie, etc.

Science administrative



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Radiographie de l'administration


par Jean-Paul PAYRE

L’administration est une organisation très complexe où les relations d’autorité ne se confondent pas toujours avec les relations hiérarchiques. Chaque administration est composée d’une multitude d’unités superposées, jalouses de leur autonomie et de leurs pouvoirs, qui sont plus attachées à leurs propres buts qu’aux objectifs officiels des pouvoirs publics.


Les hiérarchies parallèles

Il y a dans l’administration un organigramme officiel, c’est-à-dire une hiérarchie pyramidale officielle, qui cache des hiérarchies officieuses. L’administration est un système social complexe, dans lequel chaque groupe a un certain pouvoir sur la hiérarchie et sur les autres groupes. L’étendue de ce pouvoir varie en fonction de la capacité à contrôler ce que les sociologues appellent les « sources d’incertitude » grâce, soit à des connaissances particulières, soit à une situation stratégique privilégiée. Chaque groupe possède ainsi une marge d’autonomie plus ou moins grande, et une faculté de pression à l’intérieur d’une organisation administrative qui devrait être, selon M.WEBER, totalement rationnelle et prévisible.

Si des rapports de pouvoir se développent au sein des organisations bureaucratiques, c’est parce qu’il règne toujours une part d’incertitude. Les groupes qui contrôlent les zones d’incertitude ont l’avantage sur ceux dont le comportement est entièrement prévisible (M.CROZIER). Certains groupes ont du pouvoir, parce que contrairement à d’autres, leurs comportements ne sont pas limités par des normes. Les groupes qui échappent le plus aux règles sont, en principe, ceux qui sont les plus élevés dans la hiérarchie. Mais certains auteurs, comme CROZIER, ont montré que certains agents subalternes peuvent contrôler une zone d’incertitude, et donc résister aux autorités hiérarchiques, voire influer sur leurs décisions.

C’est de cette manière qu’est expliqué le développement du pouvoir des experts (CROZIER, FRIEDBERG). L’expert, parce qu’il est le seul à détenir certaines connaissances et de l’expérience, est seul capable de résoudre certains problèmes très importants. Il possède donc des armes considérables dans une éventuelle négociation. Même sans être des experts, certains individus ont un monopole de fait qu’ils défendent âprement (cf. CROZIER, Le phénomène bureaucratique : les ouvriers d’entretien des machines dans l’usine du S.E.I.T.A.).

Le pouvoir d’un groupe, sa position dominante au sein de l’administration, peut aussi résulter du fait qu’il détient l’information. C’est un truisme que de rappeler que l’information dicte souvent la décision. L’information constitue donc un enjeu capital dans la stratégie des groupes et des individus qui veulent accroître leurs pouvoirs et leur influence. On comprend mieux, alors, les remous provoqués par l’introduction de l'informatique et des nouvelles technologies de l'information et de la communication (N.T.I.C.) dans l’administration. Chaque groupe, chaque individu, sachant que l’information est source de pouvoir, va s’efforcer de conserver l’exclusivité de cette information. Ainsi s’expliquent de nombreux phénomènes de rétention de l’information. Toutefois une nuance doit être formulée : il ne suffit pas de connaître l’information pour détenir du pouvoir. Encore faut-il la comprendre, savoir l’utiliser, et qu’elle soit importante.

Autrement dit, dans l’administration, ceux qui sont investis officiellement du pouvoir ne sont pas toujours ceux qui en détiennent réellement la totalité. Les autorités officielles se trouvent parfois en conflit avec des leaders qui, en raison de leurs qualités personnelles, de leur charisme ou de leur prestige, exercent une influence déterminante. Les « généralistes » qui dirigent les services, et dont le pouvoir a un fondement juridique, s’opposent aux « spécialistes » dont le pouvoir s’appuie sur des connaissances techniques particulières et de l’expérience. On peut dire que dans toute administration, une concurrence existe entre l’autorité fondée sur la hiérarchie administrative et l’autorité fondée sur la compétence professionnelle. Lorsque la technicité des décisions est grande, les « professionnels » l’emportent sur les « administratifs ». Dans la plupart des administrations, les professionnels sont subordonnés aux administratifs, mais la situation inverse est possible, notamment dans les universités et les hôpitaux. Des études ont montré l’existence de hiérarchies parallèles à l’intérieur des hôpitaux, et l’importance du pouvoir « technico-charismatique » du corps médical.


Les féodalités administratives

L’administration est-elle balkanisée ? Elle est souvent présentée comme une mosaïque de seigneuries. Chaque service, chaque corps a tendance à se refermer sur lui-même, à défendre son propre intérêt. Ce phénomène est inévitable en raison de la taille des administrations, de la division et de la spécialisation du travail. Les groupes et les sous-groupes ne cherchent pas à communiquer et encore moins à coopérer. Ce qui fait dire à J-C.THOENIG que l’administration est « une société de castes », « une juxtaposition de féodalités ».

Les clivages ministériels. Il y a toujours eu des rivalités entre ministères, et à l’intérieur de chaque ministère, entre directions. Au sein d’un département ministériel, toute apparition d’un nouvel organe, toute restructuration, provoquent des réactions des anciennes structures. Puis ces nouvelles unités se sédimentent à leur tour. Les équilibres qui se constituent sont farouchement défendus par les féodalités existantes. On peut trouver dans l’administration française de multiples exemples de ces cloisonnements verticaux, mais la rivalité la plus célèbre est celle qui oppose, au sein du Ministère des Finances, les directions du Budget, du Trésor, et des Impôts.

Afin de mieux se protéger, chaque segment administratif veut contrôler le recrutement et la formation de son personnel. Ainsi peut mieux se maintenir l’esprit de corps et la tradition. Une des conséquences de ces clivages est, qu’en dépit des tentatives d’uniformisation des carrières et des traitements, des fonctionnaires de rang hiérarchique égal ont des situations inégales (ex : administrateurs civils), ce qui accentue le cloisonnement. En d’autres termes, le fonctionnaire appartient à son service avant d’appartenir à l’administration.

[...]

Les clivages des corps. Les cloisonnements affectent non seulement les ministères mais aussi les corps qui les peuplent. Les corps administratifs ont tendance à se multiplier avec chacun un statut particulier. Chaque corps défend âprement ses privilèges. Les corps appartiennent eux-mêmes à des strates, et si l’on peut passer assez facilement d’une strate à l’autre, il est souvent très difficile, sinon impossible, d’intégrer le corps dominant de la strate à laquelle on accède (cf. études sur les ingénieurs des travaux publics de l’Etat et les ingénieurs des Ponts et Chaussées).

La conscience d’appartenir à un corps ou à une catégorie hiérarchique existe chez de nombreux fonctionnaires ; elle commande leur comportement et leur vision des autres corps. Il existe dans chaque corps une solidarité forte entre les membres, le corps exerçant en retour une pression très forte sur ses membres, exigeant d’eux un certain conformisme. Les corps défendent une ségrégation incontestable entre les hauts fonctionnaires et le personnel d’exécution, les fonctionnaires restés au siège et ceux détachés en province, etc.

En France, malgré la relative unification du recrutement (E.N.A., I.R.A.), les chapelles et les castes se multiplient dans l’administration, en particulier dans la haute fonction publique. CROZIER et THOENIG donnent des raisons psychologiques et culturelles à ce phénomène : isolement social, méfiance réciproque entre supérieurs et subordonnés, refus de la dépendance, différence d’origine des agents.

Le clivage entre les corps est aggravé par leur autonomie tant dans la gestion du personnel que dans l’exercice des fonctions. Le corporatisme entraîne pour chaque corps une revendication pour le monopole dans son domaine d’action, dans sa sphère de compétence. Selon THOENIG, la hiérarchie administrative finit par ressembler à une superposition de monopoles détenus chacun par un groupe social autogéré. Cette autogestion aboutit à une forte structuration et à une sélection très sévère dans le recrutement. Ne sont admises dans le corps que les personnes acceptant les valeurs du corps et l’esprit de corps. Dans le même temps, chaque groupe développe un savoir spécialisé, une compétence spécifique qui fondent sa légitimité et permettent au corps de se différencier des autres. C’est le cas des grands corps techniques de l’administration française (ex : le corps des ingénieurs des Ponts et Chaussées recrute et forme ses membres, gère les carrières, assure les avantages et les nominations, élabore le savoir et les normes nécessaires, inspecte la manière dont les fonctions sont remplies).

Le corporatisme se reproduit à tous les degrés de la hiérarchie. Un de ses rares effets positifs est l’émulation : chaque groupe combat les autres, mais tente aussi d’imiter les groupes supérieurs. Chaque corps, non seulement défend ses positions, son monopole, son autonomie au sein de l’administration, mais essaie aussi d’étendre sa zone d’action et d’influence. Cette lutte des corps administratifs, qui trouble la politique de chaque ministère, est parasitée par le combat syndical.


[...]

2



La socialisation des fonctionnaires



par Jean-Paul PAYRE

La fonction publique (F.P.) est une gigantesque mosaïque. Il est nécessaire que la communauté de vues, d’intérêts, et de comportements des fonctionnaires compense la diversité de leurs origines sociales et des groupes sociaux dans lesquels ils se reconnaissent. L’homogénéisation des agents est une obligation impérieuse, tant sur le plan politique que sur le plan organisationnel, mais elle est rendue difficile par l’élargissement des bases sociales du recrutement de la F.P. C’est pourquoi les agents publics, du recrutement jusqu’à la retraite, sont soumis à une socialisation qui vise à leur inculquer des valeurs communes et des comportements conformes.

Toutes les organisations s'efforcent de faire intérioriser par leurs membres les buts, les normes et les préceptes qui fondent leur action, tant pour apparaître cohérentes vis-à-vis de l'extérieu que pour souder leurs éléments internes (T. PARSONS).

La première méthode consiste à ne recruter que des individus capables d'intérioriser les valeurs de l'organisation. A. DARBEL & D. SCHNAPPER (Morphologie de la haute administration française, 2 vol. 1969-1972) ont montré qu'en France, pour les hauts fonctionnaires, l'administration ne recrute que des individus qui, par leur hérédité professionnelle et leur formation universitaire, connaissent déjà les normes selon lesquelles fonctionne l'administration, avant même d'être passés par une grande école. L'action administrative est d'autant plus prévisible et efficace que le système de valeurs des agents répond à celui de l'organisation et donc aux valeurs sociales dominantes. C'est dans les catégories sociales les plus élevées que sont le mieux intériorisées les valeurs administratives, dans la mesure où elles coïncident avec celle du milieu.

Pour ces auteurs, à travers le concours, c'est le système de la cooptation qui se perpétue : l'imitation est la clef du succès puisqu'il s'agit de reproduire un modèle dominant seul reconnu légitime.

Evidemment, l'E.N.A. et les autres écoles de l'administration poursuivent cette socialisation. Il existe une hérédité professionnelle dans la fonction publique, et la formation universitaire n'est souvent qu'un complément à une imprégnation qui a commencé dans le milieu familial.

[...]

Plus les valeurs sont intériorisées, plus l'autorité sera consentie, et moins la discipline et le contrôle seront nécessaires. Malgré l'extrême difficulté à obtenir des statistiques, on peut dire qu'il y a peu de sanctions dans la F.P. (quelques centaines chaque année). Les ministères les plus touchés sont ceux où les agents sont les plus tentés par l'argent ou le pouvoir : le ministère des Finances et le ministère de l'Intérieur.

Malgré les contrôles de socialisation l'administration n'est pas homogène. Des rivalités opposent des groupes, mais ceux-ci se contrôlent mutuellement assurant ainsi l'intégration et le fonctionnement du système.

[...]

Si la socialisation est réussie, il se développe un esprit de corps, c'est-à-dire le sentiment d'une solidarité et d'une communauté d'intérêt et de destin. J. CHEVALLIER écrit :

« En isolant ses agents du monde extérieur par des marques distinctives, en leur inculquant l'idée qu'ils ont un rôle à jouer spécifique au service de la nation qui justifie des privilèges et des obligations particulières, en insistant sur le prestige qui s'attache à la détention d'une parcelle de pouvoir, fut-elle minime, l'administration favorise le développement d'un esprit de corps ».


Synthèse effectuée à partir des travaux de Jean-Paul PAYRE, maître de conférence de Droit Public à la Faculté de droit de Grenoble, université Pierre Mendès-France. 

RAPPEL :

Jean-Paul Payre, maître de conférence en droit public à la faculté de droit de Grenoble a mis en ligne, pour les étudiants en droit et en sciences politiques, un cours abrégé de science administrative en 20 fiches.

A l’origine de ce site : la suppression des cours de science administrative à l’université de Grenoble, alors que la matière est toujours d’actualité dans de nombreux concours. Mr Payre a donc choisi d’aider les étudiants, en leur dispensant quelques éléments de connaissances en science administrative. Parmi les thèmes : méthode et objet de la science administrative, notion de bureaucratie, organisation interne des ministères, secret administratif, socialisation des fonctionnaires ... Une bibliographie accompagne chaque fiche.

UN PROBLÈME DE LIENS ?!

Il est actuellement impossible d'accéder aux fiches en question et au site de Jean-Paul PAYRE. Je ne sais vraiment pas à quoi cela est dû. Cela est regrettable car tout son travail sur la science administrative est admirable et riche d'enseignements. Est-ce simplement un problème passager ?! Toujours est-il que ses analyses sur l'administration comme groupe de pression mériteraient d'être lues et étudiées tant elles posent les vraies questions concernant les notions de service public (notion différente de "au service du public") et d'intérêt général (mais lequel ?). En voici un court extrait :

« Si l'administration a une tendance naturelle à diriger les affaires publiques, c'est parce qu'elle est une organisation. Le poids de son organisation conduit la bureaucratie à être supérieure aux autorités politiques qui sont censées la contrôler, et ainsi à faire prévaloir ses propres fins en dehors de toute influence extérieure.

« Pour réaliser ses buts, l'administration dispose toujours d'une certaine autonomie, à la fois dans la prise de décision (pouvoir discrétionnaire), et dans les moyens qu'elle utilise. Cela explique la relative indépendance et la stabilité des agents qu'elle emploie. L'inconvénient est que l'administration a tendance à se constituer en corporation autonome, assez fermée, qui ne cherche à défendre que ses intérêts. J. CHEVALLIER a bien montré que l'administration, organisation hiérarchisée et disciplinée, tire de son caractère monolithique l'essentiel de sa puissance. Dans les sociétés libérales comme la France, la permanence, la continuité et la stabilité de la bureaucratie s'opposent à l'instabilité du personnel politique. L. NIZARD a pu écrire : « L'administration peut opposer son comportement rationnel, mesuré, continu, aux impulsions d'un pouvoir politique placé à la merci d'un électorat capricieux ». Ayant sa popre légitimité, l'administration se considère la véritable gardienne de l'intérêt général face aux intérêts fragmentaires et particularistes des hommes politiques. La bureaucratie n'est plus la servante du pouvoir politique en acquérant toujours plus d'autonomie. »

D'abord : « Chaque législation ou réglementation fait naître son lobby ; chaque lobby s’efforce de faire adopter une législation ou une réglementation. Dans quelle mesure les groupes de pression peuvent-ils agir directement sur l’administration sans passer par le pouvoir politique ? »

Ensuite : « Ce qui rend l’administration perméable aux groupes de pression, c’est l’identité d’origine sociale et de formation des hauts fonctionnaires et des cadres supérieurs du secteur privé. J.MEYNAUD a constaté que les chances de faire accéder les demandes au système administratif ne sont pas égales pour tous les groupes de pression : il faut tenir compte de la hiérarchisation du système social. Les chances sont d’autant plus grandes que la position occupée dans la stratification sociale est plus haute. Autrement dit, les groupes dominants disposent des meilleurs chances de se faire entendre. Les milieux d’affaires disposent de moyens d’information et de documentation importants, et sont en rapports constants avec les ministres et les hauts fonctionnaires. Ce sont les groupes sociaux les plus démunis, souvent incapables de s’organiser efficacement, qui ont le moins de chance de faire entendre leurs voix. Cette incapacité permanente pour certains groupes d’accéder au système administratif peut provoquer des accès de violence ( mai 1968 ), malgré l’existence de ce que l’on appelle aux Etats-Unis de garde-fous politiques (gate-keeper). »

Enfin : « La perméabilité des administrations aux groupes de pression est accentuée par la pratique du pantouflage. Le profit retiré par certains groupes d’intérêts tient non seulement à la compétence technique et à l’expérience, mais aussi et surtout aux relations des pantoufleurs. »


Extraits des travaux de Jean-Paul PAYRE consacrés à la Science Administrative - une discipline que l'on devrait obligatoirement enseigner à tous les candidat(e)s préparant des concours de la fonction publique.

Pour toutes celles et tous ceux qui passent des concours de la fonction publique, il est absolument impératif de savoir que l'année 2008 sera celle de la refondation de la fonction publique. Je me permets donc de vous rappeler, ici, les grandes lignes des chantiers qui sont en cours. A l'oral, les candidat(e)s se présentant à des concours de la fonction publique peuvent être interrogés sur l'avenir de leur administration. Il n'est pas rare que les jurys posent quelques questions sur leurs choix, leurs motivations, et qu'ils demandent également comment ils ou elles voient la fonction publique de demain, ses missions, etc.

Conseils des ministres -

06-02-2008

La politique du Gouvernement en matière de fonction publique

Portail du gouvernement

http://www.premier-ministre.gouv.fr/

Le Premier ministre a présenté une communication relative à la politique du Gouvernement en matière de fonction publique. L’année 2008 sera celle de la refondation de la fonction publique. Les orientations du Gouvernement, arrêtées récemment par le Président de la République, sont les suivantes :

  passer d’une fonction publique de corps à une fonction publique de métiers ;

  réformer les modalités du dialogue social et enrichir le contenu de la négociation collective ;

  rénover les conditions de fixation des rémunérations en passant d’une approche quantitative à une approche qualitative ;

  permettre la mobilité, en particulier entre les trois fonctions publiques ;

  assurer la diversité des recrutements et des promotions ;

  proposer aux fonctionnaires des solutions innovantes pour leur permettre de faire davantage d’heures supplémentaires et de racheter des jours de RTT.

Après une concertation particulièrement dense menée ces derniers mois avec les partenaires sociaux par MM. Eric Woerth et André Santini, le Gouvernement souhaite passer à une nouvelle étape : le Premier ministre a donc fixé un agenda social pour la fonction publique lors d’une réunion qui s’est tenue le 4 février à Matignon avec l’ensemble des organisations syndicales de la fonction publique.

Le Gouvernement a transmis aux syndicats des propositions portant sur les diverses composantes de la rémunération et du pouvoir d’achat. Ces propositions portent à la fois sur les mesures générales (point d’indice), le dispositif de garantie individuelle du pouvoir d’achat, le rachat des heures supplémentaires et des jours de RTT stockés, ainsi que sur diverses autres composantes de la rémunération. Ces propositions feront l’objet de discussions bilatérales débouchant sur une réunion le 18 février prochain.

Des négociations seront ouvertes avant la fin du mois de février sur la réforme du dialogue social. Elles dureront deux mois et le Gouvernement souhaite qu’elles permettent d’aboutir à un consensus.

En matière de mobilité des fonctionnaires, le Gouvernement a transmis aux partenaires sociaux les projets de texte qu’il souhaite soumettre avant la fin du mois de mars au Conseil supérieur de la fonction publique. Ils visent à supprimer les obstacles qui freinent la mobilité entre les fonctions publiques, les administrations et les corps. Ils prévoient également la mise en place des outils dont les gestionnaires auront besoin pour mettre en œuvre les mesures décidées dans le cadre de la révision générale des politiques publiques.

S’agissant de la refondation de la fonction publique, le prochain livre blanc servira de base à une large concertation qui sera menée à partir du printemps.

Communiqués

04-02-2008

Le Premier ministre a reçu les organisations syndicales de la Fonction publique

Le Premier ministre a reçu le 4 février 2008 à Matignon, à sa demande, les huit fédérations syndicales de fonctionnaires et les cinq confédérations représentatives. Il était accompagné des ministres Eric Woerth et André Santini, ainsi que des représentants des employeurs publics des fonctions publiques hospitalière et territoriale.

L’objectif de cette réunion était de proposer aux partenaires sociaux un agenda social de la Fonction publique pour l’année 2008 (pendant de l’agenda pour le secteur privé établi par le président de la République le 19 décembre 2007), et de recueillir leur point de vue sur cette proposition.

La fixation d’un agenda social de la Fonction publique est aujourd’hui indispensable pour trois raisons :

  faire un bilan des discussions très approfondies menées par Eric Woerth et André Santini avec les partenaires sociaux sur un grand nombre de sujets.

  Le Gouvernement est convaincu que la Révision générale des politiques publiques ne sera un succès que si elle prend en compte les aspirations des fonctionnaires.

  Le président de la République a récemment fixé les grandes lignes d’une refondation de la Fonction publique, avec notamment le passage d’un système de gestion fondé sur les corps à une Fonction publique de métiers. Cette réforme aidera les fonctionnaires à retrouver le sens de leur mission et leur fournira les outils de développement de carrières modernes auxquels ils aspirent.

Le Premier ministre a proposé les orientations suivantes :

En matière de rémunérations, à partir des discussions menées ces derniers mois, le Gouvernement va prochainement fournir des propositions portant sur les diverses composantes de la rémunération et du pouvoir d’achat. Le premier ministre souhaite que ces propositions fassent l’objet de discussions bilatérales pour aboutir à une réunion conclusive le 18 février.

En matière de fonctionnement du dialogue social, François Fillon souhaite l’ouverture de négociations avant la fin du mois de février, sur la base du document de synthèse des dernières discussions avec les partenaires sociaux.

S’agissant de la mobilité des fonctionnaires, le Gouvernement propose de nouveaux outils de gestion, qui répondent aux demandes des fonctionnaires et aux besoins de l’administration. Les projets de textes, transmis aux partenaires sociaux, seront soumis avant la fin du mois de mars au Conseil supérieur de la Fonction publique, puis présentés au Conseil des ministres.

Concernant la refondation générale de la Fonction publique, François Fillon souhaite que le prochain livre blanc sur les valeurs du service public serve de base à une large concertation à partir du printemps.

Enfin, en matière de réforme de l’Etat, François Fillon a tenu à préciser la méthode du Gouvernement : après une phase d’analyse, doit venir le temps de la concertation sur les modalités de mise en œuvre des réformes. C’est notamment le cas pour la réforme de l’organisation territoriale de l’Etat, dont les grandes lignes ont été adoptées en décembre 2007 et dont les déclinaisons doivent être discutées avec les partenaires sociaux dans les mois qui viennent.

Le Premier ministre a rappelé en conclusion son attachement à une forme de dialogue social renouvelée et constructive, dont le seul but soit l’intérêt conjoint des fonctionnaires et des usagers du service public.

Réforme de l’Etat

01-02-2008

Fonction publique :
André Santini a répondu aux questions des internautes

André Santini a invité les internautes à discuter en direct, le 1er février, sur ce site. Ce chat a marqué le lancement de la semaine de la Fonction publique, consacrée à un débat dans toute la France autour de propositions de réformes.

Lors de cette semaine du 1er au 8 février, des rencontres, des ateliers et des chats seront organisés pour que les fonctionnaires et les usagers puissent définir et construire ensemble la Fonction publique de demain.

Le script du chat

Animatrice : Bonjour et bienvenue sur le portail du Gouvernement, pour ce chat vidéo consacré à la Fonction publique. Nous recevons André Santini, secrétaire d’Etat à la Fonction publique. André Santini, bonjour.

André Santini : Bonjour.

Animatrice : Avant de répondre à nos questions, je voulais rappeler que ce chat vidéo marque le début de la Semaine de la Fonction publique. Pouvez-vous nous en dire un mot ?

André Santini : Je vais tout à l’heure au Salon du parc des expositions (Paris - Porte de Versailles). Dans certains sondages, on voit que 70 % des jeunes souhaiteraient entrer dans la Fonction publique. Ce sondage a fait parler de lui. Les gens disent que cela veut dire qu’on a perdu tout sens des responsabilités, de l’aventure et qu’on opte pour la Fonction publique car on souhaite la sécurité de l’emploi. Ce n’est pas vrai. Ces 70 % de jeunes qui veulent entrer dans la Fonction publique veulent quelque chose de concret. C’est un engagement qu’ils recherchent. Et nous voulons leur donner des raisons d’entrer dans la Fonction publique pour autre chose que la sécurité de l’emploi. Et ce salon doit leur permettre de rencontrer tous les métiers, dans les trois versants de la Fonction publique, c’est-à-dire la fonction d’Etat, la fonction territoriale, et la fonction hospitalière.

QUESTION : Quand le président et le Gouvernement se décideront-ils à parler vrai et à tenir les engagements pris en matière d’économies budgétaires ? La réduction du déficit des comptes publics passe par des réductions drastiques d’effectifs. On est très loin des promesses de campagne. Vous avez peur de quoi ?

André Santini : C’est une question engagée. Je ne peux pas laisser dire que nous sommes très loin des promesses de campagne en matière de réduction des effectifs. Le président de la République a pris un engagement clair, ambitieux, de ne pas remplacer un fonctionnaire de l’Etat sur deux partant à la retraite. C’est un engagement pour le quinquennat qui sera tenu. Pour le budget 2008, nous avons déjà supprimé 23 000 postes. C’est une diminution sans précédent, et la RGPP, la Révision générale des politiques publiques, est en cours. Elle nous permettra d’aller plus loin. Il faut bien analyser, documenter, les révisions envisageables. Nous voulons être pragmatiques. Les réductions drastiques d’effectifs, pour reprendre l’expression de ce cher Philippe 01, ce n’est pas une fin en soi. C’est un moyen pour nous de rétablir les équilibres budgétaires - la dette est supérieure à 1 200 milliards d’euros - mais aussi d’améliorer le pouvoir d’achat et la carrière des fonctionnaires. Certains disent que l’on va trop loin. Vous jugez, vous, que nous devrions faire plus. La vérité est au milieu, c’est la voie que le Gouvernement a eu le courage d’emprunter. Ce n’est pas facile, car nous devons le faire tout en respectant la Fonction publique.

QUESTION : Pourquoi les termes "augmentation générale des traitements de la Fonction publique" vous paraissent-ils incongrus, alors qu’une enquête sérieuse montre aujourd’hui que la grande majorité des entreprises privées reviennent aux augmentations générales de leurs salariés ? Encore en retard sur la vraie vie...

André Santini : Bien sûr. C’est évident, la Fonction publique, les politiques, sont toujours en retard sur la vraie vie. Cette question de Gérard me donne l’occasion de répondre à ces caricatures. Eric Woerth et moi n’avons jamais dit que nous étions opposés à toute augmentation générale. Voilà des années qu’on raisonne à coup d’augmentations du “point Fonction publique”, sans aucune stratégie ou presque, comme si cela suffisait à faire une politique dynamique et moderne de rémunération. Si tout cela avait porté ses fruits, pourquoi n’aurions-nous pas signé d’accord salarial dans la Fonction publique depuis 1998 ? 10 ans sans un véritable accord ! Pourquoi seriez-vous si nombreux à nous interpeller sur vos problèmes de pouvoir d’achat ? La vraie vie, pour reprendre vos termes, ce n’est pas se contenter d’une politique de saupoudrage qui ne satisfait personne, ni le Gouvernement, ni les partenaires sociaux, ni les fonctionnaires. Voilà pourquoi, sans exclure une augmentation du point d’indice, nous avons élargi le débat à tous les déterminants de la feuille de paie. Notre souci est de sortir d’un système qui ne prend aucun compte des mérites propres des individus. Qu’y a-t-il de plus inégalitaire que de payer de la même façon deux agents dont l’investissement et les résultats sont pourtant opposés ? Le président de la République l’a dit à Lille, tant que l’ancienneté sera le moteur essentiel, on découragera les fonctionnaires de travailler vraiment. Nous souhaitons que l’Etat se dote d’une politique de rémunération moderne. Nous ferons des propositions aux partenaires sociaux la semaine prochaine.

QUESTION :Nicolas Sarkozy a évoqué la possibilité de quitter la Fonction publique contre un pécule. A partir de quand cela va-t-il être possible et quels fonctionnaires seront concernés ? Merci.

André Santini : Le président de la République a effectivement souhaité la mise en place de ce nouvel outil, qui est courant dans n’importe quelle entreprise. L’objectif est simple : permettre aux agents de réaliser une deuxième carrière ailleurs, dans le secteur privé ou associatif, grâce à un capital de départ. C’est un outil que nous mettrons à disposition des agents qui en feront le choix. Rien ne sera imposé à personne. Voilà pourquoi je m’étonne des réactions que la mesure suscite parfois. On ne fait que créer une opportunité nouvelle pour les fonctionnaires. C’est un plus pour ceux qui aspirent à une seconde vie professionnelle. Après tout, nous permettons bien aux salariés du secteur privé de rejoindre le secteur public, par la voie des 3e concours notamment. Pourquoi interdirions-nous aux fonctionnaires de pouvoir rebondir dans le privé ? Nous discutons actuellement avec les partenaires sociaux des modalités de ce départ volontaire. Tous les fonctionnaires qui souhaitent créer une entreprise pourront en bénéficier. Ce dispositif sera encadré pour qu’il ne soit pas dévoyé en pré-retraites. Nous souhaitons que ce dispositif soit en place dès le printemps prochain.

QUESTION : Bonjour, la circulaire 1262 du 26.11.2007 de votre ministère cite la loi 47-465 du 8.8.1947 pour interdire aux contractuels de "servir" au-delà de 65 ans. L’art. 69 loi 2003-775 du 21.8.2003 accorde une dérogation, pour aller jusqu’à 12 trimestres supplémentaires. Pourquoi cette différence ?

André Santini : Il existe effectivement une différence de traitement entre les agents contractuels et les fonctionnaires sur les limites d’âge pour servir l’employeur public. Cette interdiction pose question, alors même que l’évolution démographique de notre pays, l’amélioration de la situation “physique“ des seniors, conduisent à développer l’emploi des seniors sur une base volontaire. Pourquoi empêcher quelqu’un de vouloir travailler ? Ce point sera pleinement abordé lors du rendez-vous 2008 sur les retraites.

QUESTION : Etant moi-même en retraite, je pense que l’Etat devrait pouvoir se servir des talents de ceux dont les compétences pourraient être utiles à l’ensemble. Sur la base du volontariat bien sûr, et n’être utilisé qu’en temps partiel rémunéré. Il existe un réel besoin à satisfaire. Qu’en pensez-vous ?

André Santini : La faculté de cumuler une retraite et un emploi existe déjà. Les règles sont cependant complexes, confuses, pour l’assuré et le retraité. Le rendez-vous 2008 sur les retraites sera l’occasion d’assouplir ces règles, de les harmoniser selon les régimes de retraite, afin que les Français soient égaux devant la retraite. Nous allons apporter une réponse.

QUESTION : La réforme de la chaîne des pensions prévue aux conclusions du Conseil de la modernisation des politiques publiques de décembre 2007 est-elle le signe de la fin du code des pensions civiles et militaires de retraite, avec création d’une caisse de l’Etat et donc, à terme, suppression du statut du fonctionnaire ?

André Santini : Cette question rejoint le constat fait depuis des années par la Cour des comptes, par le Parlement, les administrations, et surtout les fonctionnaires et les retraités. L’organisation actuelle n’est pas efficiente. Elle n’offre pas une qualité de service équivalente aux fonctionnaires et aux autres assurés sociaux. Un exemple, une personne a posé la question lors du chat : elle ne comprend pas que son rectorat ne puisse pas lui transmettre son relevé de carrière de professeur, qu’elle attend pour partir en retraite. C’est doublement anormal, d’une part, qu’elle l’attende, et d’autre part ; que ce soit à l’administration de l’Education de fournir ce relevé de carrière. Voilà le type de constat qui motive nos réflexions, en vue de mettre en place un acteur unique des pensions de la Fonction publique d’Etat.

QUESTION : Bonjour, envisagez-vous une remise à plat de tous les corps et grades dans la Fonction publique afin de permettre une mobilité ?

André Santini : Je vois ce qu’il y a derrière cette question : cette conviction que la Fonction publique est trop complexe dans son organisation. Il y a en effet plus de 500 corps en activité. Il y en avait auparavant 850...Ces corps sont dotés de leurs règles propres. Vous avez raison de dire que c’est un frein à leur mobilité. Certains agents ne peuvent pas être détachés dans des corps de niveau comparable : les règles sont variables, les freins encore trop nombreux. Nous avons une grande ambition : construire une Fonction publique de “métiers”, un cadre débarrassé de ces multiples corps. La réflexion est encore trop construite sur les procédures, les statuts, les corps.

Lorsque je regarde la Fonction publique territoriale, je vois par contre 55 cadres d’emploi, répartis en 8 filières professionnelles. Il faut aller vers ce type de simplification, en réunissant des filières cohérentes et lisibles pour les agents publics. La mobilité et la promotion des compétences des agents publics seront beaucoup plus faciles. La Fonction publique de “métiers“, voilà l’un des grands objectifs du quinquennat.

QUESTION : A quand une vraie reconnaissance de l’expérience professionnelle dans la Fonction publique ?

André Santini : Bravo pour ce pseudonyme, ratatouille. Vous soulevez une question décisive : la reconnaissance de l’expérience professionnelle dans les concours et les promotions. La loi, adaptée depuis 2007, reconnaît les acquis de l’expérience professionnelle dans la Fonction publique. Cette reconnaissance est juridiquement possible. Mais pour que cela soit effectif, il faut que nous adaptions les concours et les modalités de promotion. Ce sera réalisé en 2008 par la réforme des concours, suite aux missions engagées depuis septembre dernier par Eric Woerth et moi-même. L’un des aspects de cette réforme sera de supprimer l’académisme des concours, surtout dans les catégories B et C, et pour la promotion interne.

QUESTION : Monsieur le ministre, depuis trop longtemps, on nous parle d’accroître la mobilité fonctionnelle (entre les différentes fonctions publiques, et entre les ministères) des fonctionnaires, mais rien (ou peu) n’a été fait. Quand et comment cela deviendra-t-il réalité ? Merci.

André Santini : Le constat est juste. On évalue à 5 % le nombre de fonctionnaires de l’Etat qui sont mobiles. Le nombre de fonctionnaires passant effectivement d’une Fonction publique à l’autre est encore plus faible. Le système doit être revu en profondeur. Des mesures ont déjà été entérinées lors du Conseil de modernisation des politiques publiques du 12 décembre dernier. Une concertation a été lancée avec les syndicats sur un ensemble de textes, afin de créer un droit à la mobilité pour les fonctionnaires. L’ambition est de lever les freins statutaires à la mobilité, et d’autre part d’encourager financièrement la mobilité par des primes spécifiques ou le maintien de la rémunération, dont les disparités freinent trop souvent les changements de poste. Nous allons passer des paroles aux actes.

QUESTION : La tentation est grande de réduire la modernisation de la Fonction publique à une économie de moyens. Ce choix implique une diminution de la présence publique dans les territoires. Est-il pertinent de déterritorialiser les politiques territoriales (urbanisme) ?

André Santini : Réduire la dépense publique est un objectif incontournable, rappelé encore par la Commission Attali. Mais cela ne signifie pas diminuer la présence de la Fonction publique dans les départements et les régions. Beaucoup de pays ont réussi à maîtriser les dépenses tout en maintenant un haut niveau de service rendu aux usagers. Avec la révision générale des politiques publiques, cet objectif est poursuivi. Ainsi, une réforme de l’Etat local très ambitieuse a été proposée, en mutualisant les moyens autour de grandes directions régionales et au sein des préfectures. L’Etat se donnera les moyens d’améliorer l’efficacité de son action au niveau local.

QUESTION : Des changements profonds vont intervenir dans la Fonction publique d’Etat. Comment seront organisés les reclassements des agents dont les postes vont être supprimés ? L’agent pourra-t-il être contraint à occuper un poste dans une autre résidence administrative ? Dans une agence de l’Etat ?

André Santini : Nous voulons favoriser la mobilité des fonctionnaires. Ce n’est pas un but en soi, mais c’est la seule manière de répondre aux principes de continuité et d’adaptabilité, des valeurs fondamentales du service public. Il ne s’agit pas d’obliger à des mobilités géographiques. Les contraintes personnelles doivent être prises en compte. Les changements ne seront pas imposés. La mobilité fonctionnelle sera par contre encouragée, comme le changement de métier, qui peut très bien se faire au sein d’un même territoire. Dès 2008, seront mises en place des bourses d’emploi, afin de satisfaire les besoins locaux. Bien évidemment, des mobilités géographiques peuvent aussi s’imposer, mais dans ce cas, il faut surtout inciter. C’est le sens des primes de mobilité évoquées, le prêt mobilité à taux zéro, que nous déployons depuis septembre dernier, pour faciliter l’installation dans une nouvelle région.

QUESTION : Bonjour monsieur Santini, vous avez une longue et brillante expérience de nos institutions publiques et vous connaissez mieux que quiconque leur longue histoire. Ne pensez-vous pas que les citoyens n’ont plus confiance en elles et que la réforme s’impose plus que jamais et vite pour ramener la confiance ?

André Santini : Merci pour la longue et brillante carrière ! Je partage votre analyse. Le péril pour la Fonction publique, ce n’est pas sa réforme, c’est le statut quo. Les fonctionnaires sont les premiers à attendre le changement, à plus de 75 % d’entre eux comme le disent certains sondages. Nous ferons grandir la confiance des usagers en faisant grandir le service public. Si la réforme s’impose, nous ne l’imposerons pas : nous voulons porter ce projet avec tous. C’est le sens de la grande consultation nationale que nous menons depuis septembre dernier, sur les valeurs, les fonctions et les métiers de la Fonction publique. Elle aboutira en mars prochain à la publication d’un livre blanc. Après de nombreux débats, des échanges, en région, en ligne, ce chat est une nouvelle occasion de construire ce constat partagé à partir duquel nous conduirons la réforme.

QUESTION : Quelle est la place des personnes handicapées dans la Fonction publique ?

André Santini : La loi est la même pour les employeurs publics ou privés : ils doivent accueillir des travailleurs handicapés à hauteur de 6 %. Le taux moyen au sein des trois fonctions publiques est actuellement de 4,5 %. Nous devons donc progresser. L’Etat a amplifié son action en faveur de l’emploi et de l’insertion des personnes handicapées. Chaque ministre dispose d’un plan pluriannuel, qui comporte des objectifs chiffrés de recrutement jusqu’au 31 décembre 2012. Pour 2008, l’objectif est d’augmenter de 25 % le total de ces recrutements. Ces plans portent aussi des mesures d’accompagnement, aménagement de poste, aides aux déplacements, en partie financées par un plan d’insertion. Donner aux personnes handicapées toute leur place au sein de la Fonction publique est un grand objectif du Gouvernement. Une Fonction publique moderne est aussi une Fonction publique diverse.

QUESTION : Quid des décrets d’application de la loi du 19/02/2007 de modernisation de la Fonction publique territoriale ? Bilans de compétences et validation des acquis non financés pour les agents des petites collectivités qui voudraient loyalement changer de filière ou de Fonction publique. Merci !

André Santini : Valoriser les compétences est un objectif clé pour nous. Cette loi de février 2007 le permet juridiquement. Les décrets sont en cours de finalisation. Nous avons la volonté de développer les bilans de compétences. Nous avons ainsi créé un congé de 24 heures pour ces bilans de compétences.

QUESTION : Qu’allez vous faire pour les retraites des agents administratifs dans l’immédiat ?

André Santini : La loi de 2003 sur les retraites prévoit un rendez-vous en 2008. Les débats s’ouvriront dans quelques mois, tout sera alors sur la table en application de ces engagements.

QUESTION : Pourquoi à chaque fois que l’on a l’intention sincère de simplifier les formulaires et les relations avec l’administration, elles sont dans les faits encore davantage compliquées ? Voir pour seul exemple la réforme concernant l’urbanisme depuis janvier ! Bon courage Monsieur le maire et bien à vous.

André Santini : On m’a suggéré récemment de rédiger moi-mêmes les circulaires, mais il y en a beaucoup ! Flaubert disait que les textes devaient passer par le gueuloir, qu’il faut les lire à haute voix en se promenant. Peut-être faudrait-il que je fasse une circulaire pour dire aux rédacteurs des circulaires de passer par cette étape ! Antoine Pinay, un grand ministre des Finances, et maire de Saint-Chamond, allait au bistrot dans sa commune pour demander à ses amis ce qu’ils pensaient des textes qu’on voulait lui faire signer.

QUESTION : A la lecture des chats sur le site relatif à la réforme de la Fonction publique, il était demandé à ce que celle-ci prenne en compte les avis des fonctionnaires d’en bas. Or, vu la composition de la Commission et de son rapport, ces derniers ne furent pas écoutés. Encore une réforme énarquéenne, une de plus !

André Santini : Non, cette fois nous avons un site auquel chaque fonctionnaire peut accéder, et nous avons beaucoup de remontées du terrain que nous allons essayer de prendre en compte. Ne partez pas battus et continuez à nous écrire !

La semaine de la Fonction publique sert à mettre en lumière ses valeurs, ses parcours et ses métiers. Depuis le 1er octobre, nous allons en région, à la rencontre de centaines de jeunes fonctionnaires. A Strasbourg, la veille de Noël, nous avons rempli deux amphithéâtres ! D’autant que nous avons abordé ce jour-là une dimension européenne qu’on ne traite pas souvent avec les fonctionnaires, qui pourraient aller dans ces institutions européennes qui se trouvent juste à côté. Il est quand même souhaitable que la France génère des jeunes pour ces institutions, la France qui va assurer la présidence de l’Union à partir du 1er juillet...

Cette semaine de la Fonction publique va synthétiser tous ces débats, rendez-vous donc le 8 février prochain pour la journée de synthèse.

QUESTION : Dans un souci d’économie, le Canada a eu le courage de réduire d’un tiers les effectifs de ses parlementaires. Nous qui battons des records quantitatifs dans ce domaine, qu’attendons-nous ?

André Santini : C’est un débat. Mais notre système bicaméral a montré son utilité dans la réflexion sur la confection des lois. Nous avons 577 députés, ce qui fait environ 1 pour 100 000 habitants, ce n’est pas énorme. D’autant que certains proposent l’introduction de la proportionnelle.

Par contre, le Canada a réduit son nombre de fonctionnaires, je crois de plusieurs centaines de milliers, ce qui a coûté 5 milliards de dollars au Canada. Nous avons examiné leur méthode. En fait, beaucoup de jeunes sont partis grâce à un pécule incitatif, et cela peut se révéler très gênant, car cela amène une concurrence avec le secteur privé. Si l’Etat n’est pas capable d’attirer des jeunes de qualité, cela va amoindrir la machine de l’Etat. Nous devons être prudents dans ces mesures de réduction.

Le président de la République veut rendre les fonctionnaires heureux. Avec la nouvelle mesure du PNB en "Bonheur national brut", grâce aux travaux des deux prix Nobel qui y oeuvrent, nous devrons prendre en compte le moral des fonctionnaires.

QUESTION : Bonjour, ne pensez-vous pas que le service public de qualité auquel les Français sont réellement attachés est nécessaire ? Si oui, êtes-vous d’accord avec le fait que, dans une démocratie, une réorganisation efficace doit impliquer concrètement les fonctionnaires dès le début des négociations ?

André Santini : Le service public de qualité, c’est le sens même de nos démarches. La concertation, la RGPP, le débat qui a débouché sur des dizaines de réunions de travail, l’implication de philosophes, des organisations syndicales, de grands témoins... Nous avons mis des moyens importants. Les gens sont très présents et travaillent. Nous ne pourrons pas échapper à une véritable réforme, car les gens auront été entendus. Tout cela se fait dans l’écoute et dans le respect.

QUESTION : En tant que fervent défenseur de l’usage des TIC, ne pensez-vous pas que leur développement est la solution d’avenir pour le maintien du service public sur l’ensemble du territoire national ? Et en conséquence, que l’aménagement du territoire en très haut débit est une priorité nationale ?

André Santini : Bien sûr. Je l’ai fait dans ma mairie. Le ministère des Finances, avec la télédéclaration, les déclarations pré-remplies, cela montre que les Français réagissent très bien, et que cela permet de gagner du temps, d’enrichir la fonction. Cela ouvre un débat sur le rôle des fonctionnaires : est-ce que le rôle des fonctionnaires est de remplir des formulaires toute leur vie ? Vous ne croyez pas que leur véritable rôle c’est la ressource humaine, recevoir les gens, discuter avec eux de leurs souhaits, de leur formation, de les orienter vers tel ou tel cursus, plutôt que de remplir des feuilles de paye ? Il faut enrichir leurs tâches, garder la faculté d’innovation, de réflexion, d’humanité pour les fonctionnaires. Ce n’est pas facile. Les centres d’accueil fonctionnent très bien, avec des fonctionnaires formés, agréables et compétents, ce qui surprend certains usagers. Cela prouve que l’image du service public n’est pas encore toujours bonne.

Animatrice : Le chat se termine, nous allons conclure. Merci monsieur le ministre.

André Santini : Je regrette de n’avoir pu répondre à toutes vos questions. Apportez vos contributions au site www.forum.gouv.fr et au site www.ensemblefonctionpublique.org. Depuis plusieurs mois je travaille avec Eric Woerth à votre contact. Et puis n’oubliez pas la Semaine de la Fonction publique, jusqu’au 8 février prochain. A bientôt.